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森林法修订草案首审,“一补一惩”受关注 中国人大

来源:中国人大 时间:2019/9/19 11:09:47

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6月25日,全国人大农委副主任委员王宪魁向常委会会议作关于提请审议森林法修订草案议案的说明。摄影/本刊记者马增科

6月29日,十三届全国人大常委会第十一次会议分组审议了森林法修订草案。“森林法修订草案贯彻落实习近平生态文明思想,坚持人与自然和谐共生,明确了森林资源权属,建立了森林分类资源制度,强化了政府监督责任。”常委会组成人员和列席人员普遍认为,我国林业建设成就显著,但在林业生态环境建设、基本林地保护、森林生态补偿、森林资源管护与可持续发展、林农利益保护等方面仍需加强和完善。

森林法“大修”的背后

“这次全国人大农业与农村委员会组织起草这部法律修订草案,我有五点体会。”全国人大常委会委员、全国人大农委副主任委员王宪魁说,第一,深刻理解了生态文明建设战略。我国正处于由森林生产木材为主向生态建设为主根本型转变的时期,功能和任务发生了根本性变化。从对内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等地区的调研看,木材砍伐最盛时,黑龙江省一年的木材产量达1860万立方米,相当于每小时拉出一个木头专列。从2016年底开始,商业性采伐全部停止。森林覆盖率由12.2%提高到现在的22.9%,缺林少绿的问题有所改变,但森林质量不高,森林功能没有完全释放出来。比如,吸收大气污染物,年治尘量、年释氧量、年涵养水资源量等功能,是任何东西都替代不了的。这部法律的修改处在这个重大转型阶段,要坚持好生态优先、保护优先,理解好中央的重大战略部署,践行好“绿水青山就是金山银山”的理念。

第二,权属问题是大家讨论最多的,最重要的一个问题,修订草案增加一章,把权属明确了。现在把这几年林业改革比较好的成功经验,如浙江、福建、江西的经验,“山定权、树定根、人定心、政府定责”,用法律的形式固定下来。土地权属是国家所有、集体所有,地不能动。林木是国家所有、集体所有、个人所有,非公经济组织所有。林地有国家所有、地方所有,还有集体所有。

第三,关于森林的分类经营问题,概念太多,如生态功能区、自然保护区、国家森林公园等概念重叠。为了减少概念交叉,可将森林分为公益林和商品林。公益林以生态为主,国家已要求停止一切商业性采伐,只能进行疏伐、折伐、抚育性的采伐。商品林以经济效益为主,通过出租、入股、抵押、转让等方式多种经营,让社会资本进来,发挥市场手段作用。

第四,采伐许可证制度。林地采伐要控制,但部队、机关、学校、公路两旁等非林地上的林木,哪个部门营造的,就归哪个部门管理、所有、处理,这些由地方管。这个制度是一种宏观管理和调控手段,是尊重自然规律、技术规程和市场配置的结合。限额制度、采伐制度,适当地把管理范围缩小了。但无论怎样,不能侵犯林业主体的合法权益。

第五,法律制定要从全国大局出发。我国地区差别大,南方、北方林木的成长周期不同,东部、西部干旱地区的林木成长、成本也不一样。所以,这部法需要和其他政策、法律对接好,同时给各个省留出空间,结合本省实际作出其他规定。

生态效益补偿制度进一步完善

“修订草案第五条第二款规定了国家建立森林生态效益补偿制度,并且根据经济社会发展水平来调整补偿的标准,但是没有规定如何监测评估生态效益。”全国人大常委会委员卫小春认为,生态效益监测极其重要,建议在第一章总则中增加一条或者一款,即关于森林资源效益监测的内容,规定各级人民政府、林业主管部门对本行政区域内森林资源的变化、森林的生态效益、森林的社会经济效益,进行长期监测,并且将监测情况向社会公布。这样才能对生态建设、森林资源的效益做到“心中有数”。

“修订草案第五条和第二十六条规定,国家建立森林生态效益补偿制度。但是从第二十六条看,生态效益补偿主要集中在直接的经济补偿上,规定中央和地方分别安排资金,主要用于公益林的经济补偿、管护支出和非国有公益林的租赁、赎买、置换,实行专款专用。”全国人大常委会委员朱明春说,我理解它主要用于公益林不能采伐所致的直接经济损失。这里涉及一个非常重要的理论问题,森林既有直接的经济价值,也有更重要的生态价值。要实现绿水青山到金山银山需要建一个桥梁,即生态环境价值的经济当量化。也就是说,要计量优质的空气、水、土壤值多少钱。现在正在研究绿色GDP问题,实际上就是解决生态环境价值经济当量化问题。

例如,湖北省鄂州市把梁子湖区的山水林草对于生态环境作出的贡献用经济价值当量化,用当量因子法进行换算,对它在经济上进行补偿。“这既承认直接经济建设的价值,也承认生态环境产生的价值,将来这是一个非常重要的绿色政绩考核方式。”朱明春建议,森林法中应对这个问题留出余地。

全国人大常委会委员郑功成认为,要重视区域间生态效益补偿制度。比如,北京市的水源要靠周边河北省的多个县来保护。“我到河北周边县做调查时,有人说因为保护北京市的水源,所以丧失了很多发展机会。也就是说,保护水源的责任在河北省,而受益的是北京市。市和省或者市和县之间如何有一种更好的机制?立足于区域间的,即谁受益谁付费,应该有专门的一款来表述。”

全国人大常委会委员马志武建议增加一条规定,“国家对造林绿化实行全面全过程的补贴制度,对林业经营主体实行全面全过程的补助。”因为造林绿化是社会公益事业,许多国家对造林都实行了补贴政策。

加大森林违法惩处力度

森林违法行为涉及民事责任、行政责任、刑事责任、生态环境损害责任等多重法律责任,既要理顺相关法律责任的逻辑顺序,又要进一步加大对森林违法行为的惩处力度。

全国人大常委会副委员长王东明建议,修改草案第七十二条,增加对盗伐、滥伐林木没收违法所得的规定。目前,修订草案只规定补种、罚款,但按照行政处罚法的规定,所有行政违法行为取得的财物或者变卖所得,都属于非法财物或违法所得,应予没收。按此规定,盗伐和滥伐林木所得也属于违法所得,应当首先予以没收,再进行相应的罚款或其他处理。同时规定对于盗伐林木的违法者,带有明显主观故意、情节严重、构成犯罪的,应当追究其刑事责任。

“建议严惩非法毁林开垦、采石采砂,以及向林地排放重金属、有毒有害物质的违法行为。修订草案第七十条规定的处罚明显偏轻,实践中,有些牟利高的采石、采砂、采土项目工程,违法者宁愿支付高额罚款也要毁林开工。”王东明说,如不严惩重罚,不仅起不到震慑作用,反而给人一种花钱过关的预期,助长更多违法行为发生,不利于保护森林资源。建议加大对该类违法行为的处罚力度,同时明确构成犯罪要件的,对情节严重的依法严肃追究刑事责任。

修订草案第七十三条规定,伪造、变造、买卖、转让、租借采伐许可证,由林业主管部门没收证件和违法所得,并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款;没有违法所得的,可以处二万元以下罚款。全国人大常委会委员黄志贤建议,对没有违法所得的可以处二万元以上五万元以下罚款,处罚严厉对随意发放采伐许可证也是一个制约。

修订草案第六十四条规定,破坏森林资源给国家利益或者公共利益造成重大损失的,有关机关和组织可以依照国家有关生态环境损害赔偿的规定向人民法院提起诉讼,对责任者提出损害赔偿要求。“这里涉及公益诉讼的问题。民事诉讼法要求,法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼,但草案第六十四条只规定为有关机关和组织,没有明确是哪些机关和组织,在实践中有关机关和组织起诉时可能存在一定障碍。”全国人大常委会委员周敏建议,把那些可以提起诉讼的机关和组织明确列出来。如果不能明确列举,也可明确写出是哪一类性质的机关和组织。这样才有可操作性,在提起诉讼时没有法律障碍。